Pendahuluan

Indonesia dianugerahi tanah yang luas dan subur serta kaya dengan

kandungan sumber daya lainnya. Tetapi, pengalaman internasional

menunjukkan bahwa potensi yang besar tersebut tidak akan dapat

dimanfaatkan tanpa adanya kerangka kebijakan yang tepat, terutama dalam

beberapa hal berikut:

• Pemanfaatan sumber daya secara efisien dan berkelanjutan. Kecuali hak

terhadap tanah dapat didefinisikan dengan baik, pihak pengguna tanah

tidak akan mempunyai insentif untuk dapat menggunakan tanah tersebut

dengan cara yang sesuai dengan konsep kesinambungan dan mencegah

rusaknya kualitas sumber daya yang tersedia

• Iklim Investasi. Aktifitas usaha, baik kecil maupun besar, membutuhkan

tanah dalam menjalankan aktifitasnya. Sistem pengelolaan dan

pengalokasian pertanahan yang tidak transparan, korup dan tidak efisien,

merupakan hambatan serius dalam menjalankan usaha.

• Akses terhadap pembiayaan. Perkembangan pasar keuangan yang efisien

sangat tergantung pada kemampuan dalam menggunakan tanah sebagai

jaminan dan kemungkinan melakukan pengalihan hak penggunaan dan

kepemilikan dengan biaya rendah.

• Pendapatan bagi pemerintah daerah. Meningkatnya pendapatan

pemerintah daerah yang berasal dari pendapatan sendiri akan

meningkatkan akuntabilitas pemerintahan daerah, sehingga dapat

menghindarkan desentralisasi menjadi alat yang menyuburkan KKN.

Pajak atas tanah merupakan salah satu sumber pemasukan yang ideal.

• Akuntabilitas dan Tranparansi. Di banyak negara, setengah dari kekayaan

keluarga disimpan dalam bentuk tanah dan property. Jika sistem yang

mengelola masalah tersebut cenderung korup, tidak dapat dipercaya

dan terlalu banyak pegawai, akan sulit meningkatkan kepercayaan atas

penegakan hukum dan kompetensi negara secara lebih luas.

• Jaring pengaman sosial. Selain pentingnya masalah pertanahan dalam

pembangunan ekonomi, akses terhadap tanah merupakan jaring

pengaman sosial bagi jutaan orang dalam menanggulangi kemiskinan.

Mengingat pentingnya masalah pertanahan tersebut, langkah-langkah untuk

memperbaiki administrasi pertanahan harus diambil

1. Memperjelas dasar hukum atas kepemilikan tanah. Ada banyak peluang

bagi Indonesia untuk memecahkan berbagai hambatan yang menyebabkan

para pelaku ekonomi tidak dapat memperoleh hak yang pasti atas tanah

mereka. Penyelesaian masalah ini akan membuat masyarakat dapat

memanfaatkan secara penuh keuntungan dari tanah yang mereka miliki, dan

memberikan insentif atas penggunaan tanah secara berkelanjutan.

Memperkenalkan pengakuan hukum atas kepemilikan, serta

memperbolehkan bukti non-dokumenter sebagai basisnya. Masyarakat yang

telah mengelola suatu lahan dalam waktu yang lama, umumnya telah

menginvestasikan waktu dan sumber daya mereka pada tanah tersebut. Tetapi,

hanya pemilik tanah yang mempunyai bukti kepemilikan yang dapat

menerima perlidungan hukum, walaupun sertifikasi pertanahan Indonesia

hanya mencakup 20% dari lahan yang ada. Pengakuan atas kepemilikan

berdasar penempatan lahan, serta berbagai bukti informal lainnya, seperti

bukti pembayaran pajak ditambah dengan pengakuan dari para tetangga,

misalnya, dapat meningkatkan jaminan terhadap kepemilikan oleh

masyarakat miskin.

Hal ini juga dapat menjadi dasar untuk memformalisasikan jutaan pengalihan

lahan secara informal, sehingga dapat mengurangi sumber konflik dan

meningkatkan insentif dalam mendukung investasi pada sumber daya tanah

yang tersedia. Jika dijalankan, program ini akan memberikan hasil yang jauh

lebih tinggi daripada program pendataan tanah secara formal yang

berlangsung saat ini.

Memperbolehkan kepemilikan lahan oleh komunitas. Dalam banyak kejadian,

aturan adat dalam penggunaan tanah adat tidak lagi mencukupi dalam

memecahkan masalah pertanahan. Saat ini, satu-satunya cara untuk menjamin

status kepemilikan atas tanah adat adalah dengan merubahnya menjadi

kepemilikan pribadi, yang biaya surveynya sering tidak terjangkau oleh

kebanyakan orang. Bahkan di Meksiko, yang pendapatan per kapitanya

mencapai 8 kali Indonesia, 50% dari keseluruhan lahan masih dimiliki oleh

komunitas, walaupun banyak yang juga mempunyai status hak penggunaan

oleh individual sebelum kemudian diproses menjadi hak kepemilikan.

Mengakui kepemilikan tanah oleh komunitas dapat memberikan

perlindungan dari pihak luar, meningkatkan insentif investasi dan dapat

Indonesia Policy Briefs – Gagasan untuk Masa Depan

menjadi mekanisme yang tepat untuk peralihan kepada hak milik individual

jika diperlukan.

Memberikan kesempatan untuk memiliki lahan bekas hutan. Sekitar 70%

area tanah di Indonesia merupakan lahan hutan yang tidak dapat dimiliki

oleh perorangan. Diperkirakan banyak lahan hutan tersebut yang kualitasnya

telah menurun. Untuk memperbaikinya dibutuhkan investasi dan

pengelolaan. Walaupun pemberian kepemilikan atas lahan tersebut bukan

merupakan solusi ajaib (terutama dalam kondisi dimana alokasi awal tidaklah

merata), hal tersebut dapat menjadi basis bagi pengelolaan yang lebih

bertanggung jawab. Pemberian kepemilikan juga dapat menanggulangi

masalah kurang jelasnya deskripsi mengenai area kehutanan yang dalam

banyak kasus semakin membuat rumit masalah, dan bersamaan dengan

terpisahnya tanggung jawab BPN dan Departemen Kehutanan, akan

membawa bahaya duplikasi.

2. Menciptakan sistem pertanahan yang lebih memenuhi kebutuhan

masyarakat ekonomi modern. Bersamaan dengan pembangunan ekonomi

di Indonesia, banyak tuntutan yang tidak lagi dapat dipenuhi oleh sistem

pengelolaan pertanahan yang ada.

Memisahkan pemberian hak atas tanah dengan penggunaan lahan.

Penggunaan tanah di Indonesia harus sesuai dengan izin yang ditetapkan

pada hak atas tanah yang diberikan. Perubahan penggunaan lahan

membutuhkan pengurusan hak baru yang melibatkan proses birokratis yang

panjang dan dapat menjadi sumber korupsi dan salah kelola. Untuk

menanggulangi masalah ini, diperlukan pemisahan fungsi-fungsi teknis,

seperti pencatatan, dari aspek politis seperti alokasi pertanahan. Perubahan

terhadap masalah ini juga harus memasukan provisi yang memperbolehkan

perusahaan untuk memiliki tanah, sehingga dapat membantu pengembangan

pasar untuk pinjaman dan surat berharga lainnya, seperti hipotek.

Memperkuat fasilitas hipotik dan berbagai macam fasilitas surat berharga

lainnya. Di Indonesia, kreditor sulit mendapatkan kembali tanah dan jaminan

lainnya apabila mengalami gagal bayar, tanpa adanya intervensi dari

pengadilan, yang biayanya tinggi dan sulit didapat mengingat pengadilan

biasanya lebih memihak debitor. Sehingga tidak mengherankan kalau biaya

pinjaman di Indonesia menjadi tinggi dibandingkan dengan negara lainnya.

Memperbaiki fasilitas hipotek dan surat berharga lainnya, seperti dengan

cara menampilkan suku bunga hipotek pada sertifikat tanah serta

memperbarui praktik pelaksanaanya, akan membantu perubahan budaya

pembayaran tanah, menjadi basis untuk pemberian fasilitas hipotek sekunder

dan berbagai jenis hak pemilikan lainnya yang lebih komplek. Pada akhirnya

perkembangan tersebut akan memperbaiki kinerja sistem keuangan, yang

akan membuat penanam modal lebih mudah dalam mengakses modal yang

lebih murah.

Memperbaiki efisiensi sistem registrasi dan mengurangi biaya yang tidak

perlu. Jika biaya pendaftaran tanah menjadi terlalu tinggi, biasanya pemilik

lahan akan merujuk pada cara-cara informal, yang dapat menurunkan tujuan

dari pendaftaran tersebut, yaitu memberikan informasi yang otoritatif dan

tersedia untuk umum. Prosedur yang tidak efiesien dan berulang, seperti

tidak digunakannya informasi yang dikumpulkan oleh badan pengelola PBB,

telah menaikkan biaya pendaftaran dan menghambat keberlangsungan

administrasi pertanahan. Untuk memecahkan hal ini, penetapan standar

pelayanan dalam pengelolaan pertanahan menjadi penting. Begitu pula

tersedianya informasi yang terbuka mengenai skema biaya pelayanan dan

kinerja kantor-kantor pertanahan, diterapkannya audit independen, serta

dimungkinkannya partisipasi sektor swasta, akan dapat meningkatkan

efisiensi pelayanan.

3. Meningkatkan kualitas dan kredibilitas pencatatan pertanahan. Pencatatan

pertanahan merupakan sesuatu yang patut dilaksanakan hanya jika proses

itu dapat memberikan informasi yang berharga dan terpercaya, sehingga

dapat memberikan manfaat dalam meningkatkan investasi dan pengalihan

lahan yang mendorong produktifitas.

Menciptakan mekanisme yang efisien dan terdesentralisasi bagi pengalihan

lahan. Biaya pengalihan lahan di Indonesia tercatat sebagai yang tertinggi di

kawasan ini, sehingga berbagai aktifitas pemanfaatan lahan yang berguna

menjadi terhambat atau proses pengalihan mengambil bentuk informal,

dengan berbagai konsekuensi negatifnya.

Aturan perundangan yang jelas dapat membantu masalah ini dan menjadikan

proses pencatatan sebagai aktifitas yang berdasarkan hukum, dengan

menetapkan standar dan aturan yang harus dijalankan di dalam proses

transaksi, dengan mengendalikan pemalsuan dan dengan mengurangi

Kebijakan, Pengelolaan dan Administrasi Pertanahan

kesempatan untuk melakukan korupsi. Peraturan tersebut harus

memungkinkan terbentuknya prosedur yang sederhana dan cepat dalam

berbagai urusan seperti masalah pewarisan dan pembagian lahan. Juga harus

memungkinkan tersedianya informasi pencatatan dan transaksi atas lahan,

seperti mengharuskan adanya saksi untuk mengesahkan pengalihan lahan

dan menjadikan hasil survey sebagai bagian dari catatan publik, serta secara

terbuka menjelaskan bahwa pemalsuan pencatatan akan dibatalkan dan

pencatatan hak kepemilikan palsu secara formal tidak dapat diterima.

Memperluas cakupan pencatatan dengan berbagai mekanisme. Lebih dari

50% sertifikat pertanahan di Indonesia diperkirakan bermasalah dalam satu

dan lain aspek, yang dapat menjadi sumber konflik. Mengurusi permasalahan

ini secara terpusat tampaknya merupakan suatu hal yang mustahil. Sebaliknya

menerapkan proses yang dapat mengurangi kesalahan seiring dengan waktu

merupakan pilihan yang lebih memungkinkan. Cara yang banyak diterapkan

adalah menetapkan kualifikasi tertentu untuk berbagai lahan yang bermasalah

secara hukum atau belum disurvey, dan mengembangkan mekanisme yang

memungkinkan kualifikasi tersebut dapat diperbaiki, baik dengan seiring

waktu maupun dengan melengkapi survey yang diperlukan.

Ini dapat dilengkapi dengan meningkatkan proses pendaftaran secara

sistematik di sisi penawaran, maupun dengan meningkatkan insentif di sisi

permintaan. Berbagai mekanisme tersebut dapat memperbaiki kondisi

masyarakat miskin dan meningkatkan kepercayaan masyarakat pada proses

pencatatan, dan insentif untuk melakukan pencatatan.

4. Perencanaan penggunaan lahan yang transparan dan partisipatif. Cara yang

saat ini digunakan pemerintah dalam menyusun rencana penggunaan

ataupun pengelolaan tanah, sering tidak mendukung tercapainya tujuan yang

ditetapkan. Bahkan lahan yang bernilai tinggi sering tidak digunakan atau

hanya menjadi elemen spekulasi yang tidak produktif. Pemecahan masalah

ini membutuhkan pendekatan bottom-up.

Mendefinisikan status tanah milik pemerintah dan mengusahakan pendataan

lahan-lahan tersebut. Meskipun negara pada prinsipnya memiliki seluruh

tanah yang ada, lingkup dari klaim tersebut maupun hak dan kewajiban dalam

masalah yang berkaitan tidaklah terdefinisikan dengan baik. Langkah pertama

adalah memperbolehkan pemerintah di berbagai tingkatan untuk memiliki

dan mendapatkan lahan serta mendefinisikan tanggung jawab masing-masing

pemerintah untuk mengelola lahan-lahan tersebut, termasuk kewajiban untuk

melindungi, merawat dan melestarikan sumber daya alam dan infrastruktur

publik di daerah tersebut. Hal ini dapat digunakan sebagai dasar dalam

melakukan pendataan dan pencatatan lahan-lahan milik pemerintah, serta

memperkenalkan proses administrasi yang transparan dalam pemberian,

penjualan serta pemberian hak guna untuk lahan tersebut. Dengan begitu

perlidungan, pengelolaan dan pendayagunaan dapat ditingkatkan, dalam

rangka memisahkan proses pencatatan dan alokasi lahan.

Mengusahakan perencanaan tata guna lahan secara transparan dan

dilaksanakan pada tingkatan lokal. Tingginya intervensi dan kontrol terhadap

tanah yang dilakukan oleh negara telah menyebabkan berbagai ketidakpuasan

di antara masyarakat lokal. Untuk mengatasi masalah ini, sangatlah penting

untuk mengakui wewenang seluruh pemilik untuk menggunakan lahan

mereka berdasarkan peraturan tata guna tanah yang berlaku dan menjamin

konsultasi kepada masyarakat, serta menyebarluaskan informasi mengenai

rencana tersebut hingga tingkat kecamatan. Hal ini akan membantu

pelaksanaan undang-undang otonomi, memperbaiki proses dan akuntabilitas

alokasi lahan.

Mengembangkan pendekatan perencanaan nasional dan mengkoordinasi

rencana tata ruang yang ada. Hirarki yang ada dalam perencanaan tata guna

lahan menyebabkan proses tersebut menjadi berbiaya tinggi atau tidak dapat

dijalankan. Dengan memusatkan aktifitas pemerintah pusat pada usaha

mendefinisikan kriteria yang jelas atas penggunaan tanah, sementara

perencanaan secara terinci dilakukan pada tingkat pemerintah lokal, dapat

menciptakan sistem perencanaan yang terkoordinasi dan terkonsolidasi yang

lebih efisien dan efektif. Ini juga dapat diiringi dengan memperkenalkan

sistem zoning, di berbagai lokasi dimana peta pertanahan kadastral belum

tersedia dan tidak akan tersedia di waktu dekat.

5. Pengelolaan lahan di area kehutanan secara berkesinambungan.

Ketidakmampuan dalam memberikan hak penggunaan ataupun kepemilikan,

seperti dijabarkan pada UU Kehutanan 1967, membatasi besarnya modal

yang dapat dikumpulkan oleh industri kehutanan, serta membuat pemegang

konsesi tidak memperhatikan keberlangsungan dalam jangka panjang dan

membuat komunitas lokal tidak dapat turut merasakan pendapatan yang

didapatkan dari sumber daya kehutanan.

Memperkuat adat. Selain diberlakukannya hukum tradisional sebagai bukti

untuk klaim atas lahan, perlu pula diakui pola penggunaan dan pemukiman

lahan (seperti adat sebelum dan sesudah konsesi diberikan, ketika aktifitas

pemotongan hutan selesai, dalam proses konversi kehutanan, dan lain-lain)

sebagai bukti alternatif untuk memperkuat peran adat. Hal ini akan

memperkuat basis atas peraturan mengenai penggunaan tanah, misalnya

dengan mengharuskan lahan tertentu tetap menjadi lahan hutan, dengan

menghubungkan hak kepemilikan dan tanggung jawab bagi pengelolaan

pertanahan dan kehutanan yang berkesinambungan, serta dengan

mendefinisikan hak kepemilikan lahan bagi sumber daya perkayuan ketika

konsesi yang diberikan berakhir. Pemegang konsesi juga mendapat

kesempatan untuk menjadi pemilik lahan, melalui pembelian tanah dimana

tidak terdapat hak penggunaan atas lahan tersebut. Perjanjian standar antara

pemegang konsesi dan komunitas lokal akan memberikan kesempatan bagi

komunitas tersebut dalam mendapatkan bagian yang lebih besar atas

pendapatan dari sumber daya kehutanan tersebut.

Mengganti pemberian izin dengan hak penggunaan atas lahan hutan negara,

swasta dan komunal. Pada satu sisi pemberian hak ini akan memberikan

penduduk dan komunitas lokal di wilayah hutan kepastian yang lebih tinggi

dibandingkan pemberian konsesi yang tidak memperhitungkan para penduduk

lokal tersebut. Di sisi yang lain, dengan mengurangi prosedur formal dalam

pengurusan konsesi maka akan lebih banyak modal yang ditanamkan untuk

menggiatkan proses sekuritisasi. Untuk itu, hak swasta atas penggunaan lahan

hutan dapat diperkenalkan ketika konsesi yang diberikan telah habis dan

didasarkan atas kajian dalam penggunaan konsesi sebelumnya.

Memperbaiki pengelolaan konflik dan meningkatkan proses kesinambungan

di daerah kehutanan. Tingginya tingkat ketidakpastian akan menyuburkan

perselisihan, yang ditambah dengan tidak tersedianya fasilitas pengadilan

secara cukup, akan membuat proses peradilan tidak dapat merespon dengan

cepat dan efektif. Ini akan menghambat investasi. Sementara konflik yang

ada dapat dipercepat dengan mengusahakan berbagai sarana alternatif

penyelesaian konflik, kemungkinan terciptanya konflik baru juga dapat

Indonesia Policy Briefs – Gagasan untuk Masa Depan

diturunkan dengan memetakan sumber daya dengan melibatkan partisipasi

komunitas dan staf teknis pada berbagai dinas di tingkat kecamatan dan

pemerintahan lokal. Informasi tersebut dapat diintegrasikan dengan rencana

tata ruang di tingkat kabupaten untuk mengidentifikasi berbagai wilayah

dimana dapat terjadi konflik dan perlu mendapat perhatian.

6. Memperkuat berbagai lembaga independen dan memberikan insentif fiskal

dalam pelaksanaan aturan pertanahan. Mendayagunakan pajak pertanahan

untuk meningkatkan pelayanan pertanahan. Dengan basis pajak yang begitu

besar, sekitar 75 juta lahan pertanahan, maka pendayagunaan pajak

pertanahan yang progresif dapat menunjang aktifitas pemerintahan lokal.

Hal ini dapat dilakukan dengan menaikan pajak pertanahan ke tingkat yang

lebih realistis, ditetapkan oleh pemerintahan lokal, berdasarkan biaya

pelayanan pertanahan dan kebutuhan pajak lokal. Pajak yang lebih tinggi

dapat ditetapkan pada lahan yang tidak digunakan, sementara keringan pajak

diberikan pada pemilik lahan kecil dan miskin. Pada saat bersamaan

pemerintah pusat dapat menentukan tingkat pajak maksimum dan minimum,

mengurangi beban pajak dari pemerintah lokal dan mengelola

redistribusi horizontal. Pajak atas proses konversi tanah serta pajak

keuntungan penjualan juga dapat diberlakukan.

Memberikan hukuman atas tindakan penipuan dan pemalsuan, serta

memperkenalkan sistem penanganan berbagai keluhan. Meskipun bukan

merupakan hal yang spesifik terjadi atas pertanahan, jumlah pelanggaran yang

besar dalam kasus-kasus pertanahan, membuat pemberian hukuman atas

penipuan dalam masalah petanahan menjadi penting. Begitu pula sikap

menghormati hak dari si korban untuk melakukan tuntutan balik atas kerugian

yang ditimbulkan oleh si pelaku, serta mengumumkan aktifitas pencatatan

yang tidak sah dan penipuan tersebut. Disamping itu juga diperlukan tindakan

tegas, termasuk kemungkinan pemecatan, terhadap para pegawai pemerintah

atas kesalahan dan penipuan yang terjadi di depan mata mereka. Hasil dari

usaha ini dapat disebarluaskan secara terbuka untuk menurunkan biaya

transaksi, perselisihan dan ketegangan atas berbagai masalah pertanahan.

Menciptakan sistem administrasi pertanahan nasional dalam satu atap. Dalam

jangka panjang, mengelola administrasi pertanahan di bawah satu atap,

termasuk untuk lahan milik pemerintah, lahan hutan, pertambangan dan

lahan bukan hutan, merupakan suatu rencana yang patut dipertimbangkan.

Dengan begitu duplikasi dapat dikurangi serta meningkatkan skala ekonomis

dengan menggabungkan administrasi pertanahan dan pajak pertanahan. Ini

juga dapat menghilangkan permasalah antara BPN dengan Departemen

Kehutanan dan membuat aktifitas monitoring dan pemberlakuan peraturan

menjadi lebih mudah.

Kesimpulan

Masalah pertanahan bukanlah masalah kecil dan dapat diabaikan. Hanya

karena tidak terlihat secara nyata, tidaklah berarti bahwa kebijakan pertanahan

yang kurang tepat tidak akan menimbulkan permasalahan yang cukup parah.

Bahkan permasalahan tersebut dapat menjadi masalah sistemik dan

mempengaruhi berbagai aspek lainnya, seperti tingginya biaya kredit dalam

sistem keuangan, aksesibilitas sistem peradilan serta apresiasi dan

penghargaan publik terhadap sistem hukum. Hal-hal tersebut membuat

agenda pemecahan masalah pertanahan menjadi lebih penting lagi.

Reformasi tidak berarti zero-sum game. Contoh-contoh yang dibahas dalam

tulisan ini menjabarkan bahwa reformasi kebijakan pertanahan bukan

merupakan zero-sum game, dimana satu pihak mendapatkan keuntungan

dan pihak lain menderita kerugian, meskipun lahan yang tersedia sangat

terbatas. Sebaliknya ada berbagai pilihan kebijakan yang dapat memberikan

manfaat kepada hampir semua pihak, kecuali tentu saja untuk mereka yang

memperoleh tanah melalui cara penipuan dan pemalsuan. Meskipun akan

ada hambatan dari berbagai pihak yang berkepentingan, berbagai pilihan

kebijakan yang dibahas di sini memberikan solusi yang menguntungkan

semua pihak, bahkan dalam jangka pendek dan memberikan manfaat bagi

semua orang dengan cara membantu Indonesia mewujudkan segala potensi

yang ada dan menjadikannya sebagai tempat yang menarik untuk melakukan

aktifitas ekonomi dan usaha.

Tidak diperlukan sebuah cetak biru yang sempurna untuk memulainya.

Rumitnya permasalahan dan kurangnya basis untuk perubahan, sering

menjadi alasan untuk tidak melakukan apa-apa. Meskipun dibutuhkan adanya

arahan dan tujuan yang jelas dalam proses reformasi, tidak berarti seluruh

aspek harus dibahas sejak awal proses tersebut. Daripada mempermasalahkan

pembuatan cetak biru yang lengkap sebelum langkah awal dilakukan,

berbagai permasalahan yang dijabarkan di sini lebih tepat diselesaikan melalui

cara pembelajaran, percontohan dan berbagai penyesuaian selama proses

berlangsung dan mulai dirasakan hasilnya. Kesepakatan antar berbagai pihak

terkait dapat dicapai dengan memusatkan perhatian pada hasil yang kongkrit

dibandingkan dengan prinsip-prinsip yang abstrak.

Beberapa langkah dapat dilakukan secepatnya. Meskipun permasalahan yang

ada begitu rumit dan melewati batas-batas birokrasi tradisional, Indonesia

telah mengambil beberapa langkah dalam memperbaiki struktur hukum dan

memperoleh konsensus publik. Sementara dibutuhkan penjabaran yang jelas

dalam menterjemahkan prinsip menjadi aksi, imbalan yang didapatkan dari

segi efisiensi dan keadilan begitu tinggi dan dapat menjadi dasar dalam proses

perubahan untuk menciptakan berbagai lembaga pertanahan yang lebih

transparan, efisien dan dapat dipertanggungjawabkan.